Questions brûlantes

Questions brûlantes

L’Almanach Cousteau de l’Environnement – Les lois humaines et la nature – pages 470-473

 

En 1979, le Ministre canadien de l’Environnement John Frasier déclarait : “Ce sont les pluies acides qui menacent le plus sérieusement notre environnement”. Pas plus que la pollution des océans, les fumées des usines et des automobiles, chargées de dioxyde de soufre, ne reconnaissaient les frontières nationales, et les pluies acides qui en résultaient pouvaient s’abattre n’importe où (lire article “Pluies acides sans frontières“). Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les nations essayaient d’élaborer un droit international de contrôle de la pollution qui aurait permis de résoudre cet épineux problème. Leurs efforts étaient sans cesse ruinés par la course à la compétitivité économique et par des technologies et des produits chimiques de plus en plus nombreux qui posaient continuellement de nouveaux défis normatifs. Les pluies acides étaient devenues un sujet de discorde entre pays voisins, tout comme la pollution marine ou celle de l’air.

Les radiations issues d’un essai nucléaire dans un pays pouvaient très bien provoquer une augmentation des taux des cancers dans un autre pays, voisin ou non. Comment démontrer les responsabilités ? On attendait aussi des réponses de droit international pour ce qui concernait l’exploitation de ressources dans des zones placées hors de toute juridiction nationale, comme l’espace, les fonds marins et le Continent Antarctique. Les organisations internationales tentaient d’établir des règles de partage de propriété de ces richesses, au-delà de l’archaïque règle du “premier arrivé, premier servi”.

La résolution de ces problèmes échappait aux citoyens de base, alors même qu’il s’agissait de déterminer des règles permettant de préserver l’environnement et les moyens de subsistance des générations futures.

Fonte des glaces polaires

En 1985, alors que les scientifiques alertaient l’opinion sur l’existence d’un trou dans la couche d’ozone au-dessus de l’Antarctique, la communauté internationale se décida à prendre des mesures concrètes et contraignantes pour réduire les émissions de substances nocives pour la couche d’ozone (lire article “Il y a beaucoup à sauver : La couche d’ozone“).. Les Nations-Unies adoptèrent alors la Convention de Vienne (mars 1985), dont l’objectif est d’accroître la coopération internationale sur ce problème environnemental. Il fut complété par le protocole de Montréal (septembre 1987) qui définit des mesures pour contrôler la production et l’utilisation des substances nocives pour la couche d’ozone, tels que les fameux chlorofluorocarbures (CFC). Ces accords internationaux firent la preuve qu’une grande majorité de nations pouvaient s’entendre pour sauvegarder l’environnement global de la planète. Les résultats ne se firent pas attendre. Dès la fin des années 90, le trou de la couche d’ozone s’était stabilisé, puis, à partir de 2000, commença à se résorber. Les experts estiment aujourd’hui que la couche d’ozone pourrait être complètement régénérée avant 2065… sauf si les industriels profitent de ce délai pour inventer d’autres produits chimiques susceptibles de la détruire à nouveau.

Les dérèglements climatiques (multiplication des vagues de chaleur, de sécheresses et de fortes pluies) se multiplient dans le monde, en raison de l’accélération, depuis le début de l’ère industrielle, du réchauffement lié aux gaz à effet de serre. Ils constituent un problème complexe pour l’environnement, avec des conséquences sur la pauvreté, le développement économique, la démographie, le développement durable et la gestion des ressources naturelles. C’est pour mieux évaluer ce phénomène que le Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’Évolution du Climat (GIEC) fut créé en 1981, à la demande du G7, par l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE). Le GIEC est un organisme intergouvernemental qui ne publie pas d’articles scientifiques, mais sélectionne les éléments qui lui paraissent significatifs pour éclairer l’action publique sur les causes et conséquences des dérèglements climatiques d’origine anthropique. Il a reçu le prix Nobel de la Paix en 2007, conjointement avec Al Gore, pour “leurs efforts afin de mettre en place et diffuser une meilleure compréhension du changement climatique causé par l’homme, et de jeter les bases des mesures nécessaires pour contrecarrer un tel changement”.

La Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), adoptée par l’ONU en 1992 à l’occasion du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, reconnaît que le système climatique est une ressource partagée dont la stabilité peut être affectée par les émissions industrielles de gaz à effet de serre et envisage les actions pouvant permettre de réduire le réchauffement global et faire face à ses conséquences. La CCNUCC réunit presque tous les pays du monde,  qualifiés de “Parties”, dont les représentants se rassemblent une fois par an depuis 1995 lors des fameuses “COP” (Conferences of the Parties) plus ou moins décisives.

Le Protocole de Kyoto, adopté en 1997 à l’occasion de la COP3 et entré en vigueur en 2005, contient des mesures légalement contraignantes pour les 35 pays développés qui se sont engagés à réduire leurs émissions de 5% en moyenne sur la période 2008/2012 par rapport aux niveaux de 1990. L’Amendement de Doha (COP18, 2012) a prolongé le Protocole de Kyoto sur la période 2013/2020, en prévoyant pour les 37 pays développés engagés une réduction moyenne de 18% de leurs émissions par rapport à 1990.

La COP21 (Paris, 2015) a permis de conclure un accord, entré en vigueur en novembre 2016, engageant 195 États à contribuer à stabiliser le réchauffement climatique d’origine anthropique à moins de 2°C d’ici à 2100 (par rapport à la température de l’ère préindustrielle). Atteindre cet objectif sera très difficile, voire impossible, en particulier si les Etats-Unis, premiers émetteurs de gaz à effet de serre, confirment leur décision unilatérale de se retirer des Accords de Paris. L’écart entre les engagements des pays et les efforts réalisés pour réduire les émissions de gaz à effet de serre est alarmant. Selon le PNUE, si les pays ne s’engagent pas plus, la hausse moyenne de la température par rapport au début de l’ère industrielle sera supérieure à 3°C, ce qui aurait des conséquences désastreuses pour des centaines de millions de personnes vivant majoritairement dans des pays du Sud. Pourtant, les solutions pour éviter le désastre annoncé sont bien connues : arrêt des énergies fossiles et développement des énergies renouvelables, préservation des forêts, développement de l’agroécologie, diminution de l’élevage, modernisation des bâtiments, technologies de capture du CO2 … Des pays en phase avec leurs objectifs pour 2020 ont même démontré que c’était possible. C’est le cas notamment de la Chine, du Brésil, de l’Inde et de la Russie. Par contre, les mauvais élèves tels que l’Union Européenne, les États-Unis, le Canada, le Japon ou l’Australie doivent mettre en place très rapidement des actions complémentaires pour atteindre leurs objectifs.

Pollution

La pollution au-delà des frontières

En 1980, le droit international relatif à la responsabilité d’un pays pour les dommages causés sur l’environnement au-delà de ses frontières n’en était qu’à ses balbutiements. Il n’existait guère alors que le traité qui instituait l’International Joint Commission (IJC) chargé du contrôle des eaux  frontalières entre Etats-Unis et Canada et qui permit de résoudre l’affaire du Traité des Effluents Métallurgiques en 1935. Dans le cadre d’une commission internationale, l’IJC avait apporté les preuves de la responsabilité d’une usine d’affinage de Colombie Britannique sur les pluies acides ayant endommagé les récoltes dans l’État de Washington. Les principes développés par le Traité des Affluents Métallurgiques servirent de base pour la Conférence de Stockholm sur l’Environnement (1972). Cette conférence placée sous l’égide des Etats-Unis a décidé que les États membres devaient coopérer pour étendre les compensations accordées aux victimes de la pollution aux delà de leur juridiction.

La Convention des Nations-Unies sur la Pollution Atmosphérique Transfrontière à Longue Distance (LRTAP – Long Range Transboundary Air Pollution), premier instrument juridiquement contraignant pour s’attaquer aux problèmes de pollution atmosphérique, en particulier les pluies acides, sur une large base géographique, engage les parties à élaborer des politiques permettant de réduire et prévenir les émissions atmosphériques (conclue à Genève en novembre 1979 et entrée en vigueur en janvier 1988). La Convention fut par la suite étendue par huit protocoles et 4 amendements successifs entre 1984 et 2012.

La convention de Stockholm (mai 2001) définit un cadre juridiquement contraignant, fondé sur le principe de précaution, pour réduire la production et l’utilisation de polluants organiques persistants (POP), et pour les éliminer dans des conditions maximales de sécurité. Elle décrit une liste de substances concernées, ainsi que les règles relatives à leur production et à leur commerce au niveau international. Les 12 POP inscrits prioritairement dans la Convention de Stockholm sont soit issus d’une production intentionnelle (DDT, aldrine, chlordane, dieldrine, endrine, heptachlore, hexachlorobenzène, mirex, toxaphène, PCB).), soit des sous-produits (dioxines, furanes). Des mesures doivent être prises pour réduire, voire éliminer, les rejets d’origine anthropique des sous-produits toxiques. La Convention de Stockholm compte aujourd’hui 180 membres, dont 152 pays signataires.

 

La sécurité maritime et la pollution

Jusqu’en 1959, l’Organisation Maritime Consultative Intergouvernementale, formée en 1948 sous l’égide des Nations-Unies et réunissant la plupart des nations maritimes, était chargée de proposer des mesures de sécurité maritime et de préservation des océans. Les accords de l’OMCI ont permis d’établir des lignes de trafic maritime dans les zones denses et des inspections maritimes à bord des navires, pouvant aller jusqu’à la retenue au port des pavillons étrangers. L’OMCI s’est attachée en particulier à lutter contre les pollutions marines pétrolières et chimiques, y compris celles issues du continent, en instaurant le principe du pollueur=payeur. Contrairement à une idée reçue, la principale source de déversements de pétrole en mer était, en 1975, d’origine terrestre, la navigation ne comptant que pour 35%, 10% seulement venant des marées noires accidentelles, le reste étant dû aux opérations dégazage sauvage. Les premiers accords de l’OMCI ont tenté de limiter cette dernière pratique en interdisant tout dégazage à moins de  50 milles de côtes. En 1973, l’OMCI a adopté un accord général de prévention de la pollution marine (la Convention internationale pour la prévention de la pollution marine par les navires, MARPOL), interdisant toute décharge de pétrole ou autres produits nocifs dans des zones préservées telles qua la Mer Méditerranée, la Mer Baltique et la Mer Rouge. Les bateaux nouvellement construits de plus de 750000 tonnes devaient adopter des compartiments séparés pour mieux consigner les éventuelles pollutions. Une trésorerie, financée par les pays qui reçoivent leur pétrole par la mer, avait été instituée pour courir les frais de nettoyage des côtes en cas de pollution. Les Etats-Unis avaient refusé de signer l’accord et proposé leurs propres lois régissant la responsabilité de la pollution due aux puits de pétrole offshore (hors OMCI), créant un fond de 35 millions de dollars pour d’éventuelles opérations de nettoyage, tandis que l’industrie pétrolière disposait pour sa part d’un dépôt de 200 millions de dollars requis par la loi fédérale. Toutes ces règles étaient d’une mince utilité puisque aucune sanction internationale n’était prévue et que les pavillons de complaisance, de plus en plus nombreux, permettaient presque toujours aux affréteurs les moins scrupuleux de s’en sortir à bon compte. MARPOL s’applique à 99 % du tonnage de la flotte mondiale des navires de commerce et a joué un rôle primordial dans la réduction significative de la pollution imputable aux transports maritimes internationaux, qu’elle soit liée à l’élément humain ou aux aspects techniques et opérationnels. MARPOL s’est révélé plutôt efficace, si l’on tient compte de la forte croissance de la flotte mondiale et des distances parcourues par les navires. (lire articles “La mer poubelle“, “Le droit de la Mer“).

Tchernobyl

Tchernobyl

Les dangers de l’énergie nucléaire

Les essais nucléaires, réalisés par les quelques pays membres du club de l’atome, posaient eux-aussi à l’échelle mondiale de graves problèmes environnementaux. Ce sont les pays maîtrisant déjà cette technologie, les USA et l’URSS, qui furent les premiers à réclamer un accord international pour limiter ces essais. Il est évident que l’objectif n’était pas tant de préserver l’environnement que de conserver une avance technologique sur d’autres nations comme la France, la Grande-Bretagne et la Chine, nations qui ont bien entendu refusé l’accord. Le premier traité de non-prolifération a été rédigé en 1970. Les pays signataires qui n’avaient pas la technologie nécessaire s’engageaient à ni fabriquer, ni se procurer de bombe atomique, et à permettre l’inspection de leurs éventuels installations nucléaires pacifiques par l’Association Internationale pour l’Énergie Atomique (AIEA), organisation composée de cent nations. Ne jouant absolument pas le jeu de la transparence, les USA et l’URSS refusèrent dans un premier temps toute inspection de leurs installations nucléaires. Les puissances nucléaires donnèrent leur accord pour aider les autres pays à développer le nucléaire pacifique et pour cesser la course effrénée aux armes nucléaires. En 1980, aucune de ces promesses n’avaient été tenue. Les Etats-Unis refusaient d’exporter leur savoir-faire dans les technologies d’enrichissement de l’uranium, de fabrication de combustible et de retraitement, pourtant essentielles pour la production d’énergie nucléaire civile, mais susceptibles aussi d’être déroutées à des fins militaires. Cela n’a pas empêché la France de vendre des équipements à l’Irak et au Pakistan. Cette position des Américains était pour le moins sournoise, puisque sous couvert de défendre la paix, ils déniaient aux autres nations le droit d’accès à l’énergie nucléaire. Le premier objectif n’avait pas non plus été atteint puisqu’à la fin des années 70, malgré les négociations de SALT II, les deux superpuissances ne cessaient d’accumuler des têtes nucléaires. Depuis la fin des années 70, les accords sur le désarmement ont continué de se succéder, mais les arsenaux mondiaux restent aujourd’hui encore capables d’anéantir toute trace de civilisation sur la planète (lire articles « Le club nucléaire », » Chiffons de papier ou accords de contrôle ? »).

L’avènement de la technologie de l’énergie nucléaire, il y a plus d’un demi-siècle, a généré de nouveaux risques et, par voie de conséquence, de nouvelles responsabilités pour prévenir et faire face aux éventuelles catastrophes. L’une des principales difficultés est le caractère insidieux, car non détectables par le commun des mortels, de la pollution nucléaire. Comme nous l’avons vu, certains pays ont utilisé cette gestion du risque nucléaire au niveau mondial pour protéger une industrie naissante.

Étant donné le risque important de dommages transfrontaliers, il a été rapidement établi comme principe fondamental que l’exploitant d’une installation nucléaire soit seul responsable des dégâts causés et que les victimes d’un dommage nucléaire soient exonérées de fournir la preuve d’une faute pour être indemnisée. C’est ce principe qui fut à la base de la Convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire (juillet 1960), puis de la Convention de Vienne sur la responsabilité civile en cas d’accident nucléaire (1963) et de la Convention de Bruxelles qui prévoyait un système de fonds d’indemnisation (1963). Ces accords internationaux étaient essentiellement basés sur des risques virtuels, et la catastrophe de Tchernobyl (1986) a mis en évidence l’ampleur réelle des dommages transfrontaliers et l’inadéquation des couvertures offertes en matière de responsabilité civile. Cet évènement dramatique a permis de compléter le panel de mesures de gestion du risque nucléaire par l’adoption de différents accords internationaux. C’est le cas de la Convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire (1986), de la Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique (1986) et de la Convention sur la sûreté nucléaire (1994). Le Protocole commun relatif à l’application de la Convention de Vienne et de la Convention de Paris (adopté en 1988 et entré en vigueur en 1992) a créé une “passerelle” entre les deux conventions pour permettre aux victimes de dommages nucléaires de bénéficier des avantages des deux conventions.

Les Conventions de Paris, Vienne et Bruxelles ont été amendées (respectivement en 2004, 1998 et 2004), pour mieux prendre en compte la réalité du risque nucléaire. Un Protocole d’amendement aux Conventions de Paris et Bruxelles augmente ainsi considérablement les plafonds d’indemnisation, les faisant passer de 350 millions d’euros à 1,5 milliard d’euros. Ces textes fixent une responsabilité objective limitée à un seuil d’indemnisation. En France, ce montant a été fixé par la loi du 30 octobre 1968 à l’équivalent de 91,5 millions d’euros, montant qui aurait dû passer à 700 millions d’euros après l’entrée en vigueur du protocole de 2004. Le solde de la réparation des dommages causés devrait être financé par l’Etat où s’est produit l’accident et, solidairement, par l’ensemble des Etats contractants. Les limites fixées pour les indemnisations restent irréalistes au regard de l’ampleur des dommages causés par les accidents nucléaires, du moins si l’on en croit l’ONG Greenpeace qui estime le coût nécessaire pour réparer un accident nucléaire d’ampleur importante à environ 120 milliards d’euros. La question se pose aussi de savoir si le risque nucléaire doit-il être envisagé uniquement d’un point de vue comptable ? (lire l’article “Le coût caché d’un accident nucléaire”).

Gravity (film d’Alfonso Cuaron)

Gravity (film d’Alfonso Cuaron)

L’exploitation des nouvelles ressources

A la fin des années 70, des zones encore peu exploitées comme les grands fonds marins, l’Antarctique et l’espace suscitaient peu de convoitise de la part des nations. Adopté en 1959, le Traité de l’Antarctique interdit les explosions nucléaires et définit les règles d’exploration scientifique dans ces zones australes (lire article “Il y a beaucoup à sauver : l’Antarctique”).

En 1980, seules deux nations avaient été capables d’envoyer des engins sur la Lune et aucune nation ne possédait les technologies suffisantes pour exploiter sérieusement les autres planètes du Système Solaire. En prévision, les nations ont convenu que personne ne pouvait y revendiquer une parcelle. Celles capables d’envoyer des engins dans l’espace s’engageaient à assumer la responsabilité des dégâts causés par les fusées et satellites s’écrasant sur terre. Cet accord a d’ailleurs été respecté en 1979, lorsque les débris du Skylab sont retombés sur un secteur désertique de l’Australie et que les Américains ont payé les dommages. Par contre, l’Union Soviétique a refusé de dédommager le Canada, lorsque son satellite nucléaire Cosmos 954 s’y est écrasé en 1978 (lire article “Les déchets de l’Espace”).

Le Traité d’Utilisation et d’Exploitation de l’Espace a été adopté par l’Assemblée générale des Nations-Unies en 1967, alors qu’aucun humain n’avait encore marché sur la Lune, apportant la preuve que les nations sont capables de coopérer au niveau international. Selon le Traité de l’Espace, ratifié par une centaine de pays, “L’espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes, ne peut faire l’objet d’appropriation nationale par proclamation de souveraineté, ni par voie d’utilisation ou d’occupation, ni par aucun autre moyen“. La prochaine étape de la conquête de l’espace pourrait être la colonisation de la Lune, bien avant celle de Mars. L’espace, ainsi que tous les corps célestes, considérés comme un “patrimoine commun” à l’humanité, n’appartiennent donc à personne, ce qui augmente considérablement les risques d’appropriations diverses.

 

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