Le droit de la mer

Le droit de la mer

L’Almanach Cousteau de l’Environnement – Les lois humaines et la nature – pages 464-470

 

Les lois humaines et la nature

Dans ce chapitre de l’Almanach Cousteau de l’Environnement, il était question du droit international sur l’environnement. Dans l’Antiquité, les Athéniens punissaient de la peine de mort tout individu jugé coupable d’avoir pollué une fontaine publique. Les lois de protection de la santé publique ont pratiquement toujours existé, mais ce n’est qu’à partir des années 70 que des lois sur l’environnement ont été promulguées, principalement dans les pays industrialisés. Ces lois étaient censées protéger la biodiversité, lutter contre la pollution chimique… Elles étaient peu appliquées, tant il était difficile de convaincre les industriels de s’y soumettre. Elles ne permettaient pas de régler les problèmes globaux de dégradation de l’environnement qui concernaient l’ensemble de la planète : pollution des mers, pluies acides, exploitation des fonds marins, prolifération des armes nucléaires… Seuls des accords internationaux, fastidieux à élaborer et à mettre en œuvre, pouvaient permettre d’apporter des réponses pertinentes à ces problèmes mondialisés.

Historiquement, le droit de la mer était fondé sur le principe coutumier millénaire de la liberté des mers. Ceci n’empêchait pas les puissances navales de s’attribuer par la force des territoires maritimes. En 1609, Hugo Grotius, un jeune juriste hollandais, publia “Mare Liberium” (Liberté des mers), un traité fondateur du droit maritime international. Les idées de Grotius demandèrent du temps pour être acceptées, mais au XIX° siècle, elles étaient mises en pratique dans la plupart des pays. La mer devait rester libre d’accès à tous, mis à part une bande d’eau adjacente aux côtes de trois milles marins, les “eaux territoriales” qui devenaient la propriété du pays qu’elles baignaient. Cet arrangement entre les nations a fonctionné jusqu’à ce que la haute-mer devienne elle aussi un enjeu économique, avec l’exploitation des fonds marins (minerai et pétrole) et la pêche industrielle par des navires usines capables de traiter des milliers de tonnes de prises. La mer, polluée par des déchets de plus en plus nombreux et capables d’anéantir les écosystèmes marins, était aussi devenue une source majeure de préoccupation environnementale

En 1945, les Etats-Unis de Harry Truman réclamèrent la propriété du plateau continental américain pour pouvoir exploiter les gisements de pétrole qui s’y trouvaient (ils étaient alors les seuls à posséder la technologie adéquate). Ceci déclencha une série de revendications similaires de la part des autres nations côtières qui désiraient augmenter ainsi significativement leur territoire de pêche réservée. Au début des années 50, le Chili, le Pérou et l’Équateur étendirent ainsi leur souveraineté économique sur une bande côtière de 200 milles, au lieu des 3 milles habituels. Dans les années 60, les super-chalutiers soviétiques et japonais transformèrent complètement les règles de la pêche et tous les pays cherchèrent à étendre leurs eaux territoriales pour se préserver de la concurrence internationale.

Les Nations-Unies tinrent leur Première Conférence sur le Droit de la Mer en 1958. La conférence permit des avancées significatives, mais échoua sur la limitation des eaux territoriales. La Seconde Conférence sur le même sujet échoua également. La situation devenait chaotique puisque tous les pays choisissaient d’étendre à leur guise les limites de leurs eaux territoriales, ce qui provoquait des conflits internationaux de plus en plus fréquents. Vers le milieu des années 60, un nouveau sujet de conflit apparut avec la possibilité d’extraire les nodules métalliques du fond des mers (“Du minerai au fond des mers“, “Les bonnes affaires du fond des mers“). A cette époque, les richesses du fond des mers étaient considérées comme un bien commun de l’humanité et la question se posait de savoir comment les entreprises ayant investi pour leur exploitation allaient-elles être rétribuées et quelle part serait versée aux nations les plus défavorisées.

En 1967, le Dr Arvid Pardo, Ambassadeur de Malte, suggéra devant l’Assemblée Générale des Nations-Unies que le lit profond des mers soit considéré comme “l’héritage commun de l’humanité”, ne pouvant donc être exploité qu’à des fins pacifiques et au bénéfice de tous et en particulier aux plus déshérités. La proposition,qui fut acceptée à l’unanimité, restait une déclaration de bonnes intentions.

En 1973, la Troisième Conférence sur le Droit de la Mer, réunissant pas moins de 158 États, se lança dans la tâche herculéenne de répondre à la centaine de questions inscrites au programme. Elle portait sur 5 domaines litigieux majeurs : l’exploitation du lit de la haute mer, la navigation dans les détroits, la pêche, la pollution et la recherche scientifique. La plupart des pays non industrialisés participant à la Conférence étaient d’anciennes colonies ayant acquis leur indépendance dans les années 60. Ils souhaitaient rompre avec la domination des grandes puissances et ne s’estimaient pas concernés par les engagements pris en 1958. La Conférence sur le Droit de la Mer vit donc s’affronter les blocs Nord et Sud. Les pays du Nord réclamaient un maximum de libertés pour leurs firmes prêtes à démarrer au plus vite l’exploitation des fonds marins, pour leur propre compte. Ceux du Sud ne voulaient pas que certaines contraintes puissent limiter leur souveraineté politique ou leur progrès économique.

Les pays s’associaient en groupements d’intérêt en fonction des questions discutées. Ainsi, 29 nations, dont la Suisse, la Tchécoslovaquie et le Tchad, s’étaient associées pour obtenir des compensations par rapport aux États côtiers qui se voyaient octroyer de larges eaux territoriales. Ils créèrent “l’Association des pays géographiquement désavantagés” qui accueillit aussi les pays possédant peu de littoral. Les pays producteurs de minerais, tels que le Chili (cuivre), l’Indonésie (Nickel) ou la Malaisie (étain), craignaient que l’exploitation des nodules métalliques ne concurrence leurs productions et ne fasse chuter les cours. Les 2 superpuissances, États-Unis et URSS, trouvèrent un terrain d’entente pour favoriser la liberté de circulation, par exemple en convertissant en routes maritimes internationales une centaine de petits détroits menacés de devenir des eaux territoriales.

La Conférence tourna au marchandage, à la foire d’empoigne, et s’éternisa pendant près d’une dizaine d’années. Les décisions suivantes furent néanmoins prises :

  • La limite des eaux territoriales, à l’intérieur desquelles l’État côtier dispose du monopole de la pêche, est fixée à 12 milles. Les détroits et les eaux de certains archipels sont déclarés voies internationales de libre passage. Concernant les États archipels (Seychelles, Philippines, Indonésie…), les eaux territoriales, appelées alors “eaux archipélagiques”, sont prises en compte à partir du polygone formé en reliant les points du littoral des îles les plus excentrées.
  • Les zones économiques exclusives (ZEE) des nations côtières sont portées à 200 milles des côtes et englobent la totalité du plateau continental. L’État côtier a la maîtrise exclusive de la pêche, de la création d’ouvrages, de la recherche marine et de la préservation du milieu marin. L’exploitation de plateau continental au-delà de la zone des 200 milles (avec une limite fixée à 350 milles) devait être taxée d’impôts fixés par une autorité internationale, au profit des nations sans accès à la mer, de préférence des pays défavorisés.
  • Des droits de pêche limités sont attribués aux nations sans littoral dans les ZEE des nations côtières n’étant pas en mesure d’exploiter la totalité des quotas de leur territoire.
  • Une Autorité Internationale devait être désignée pour contrôler l’exploitation du fond des mers, attribuer des concessions aux compagnies privées qui devront payer des royalties sur leurs productions de minerais. Deux nouveaux organismes internationaux ont en effet été créés : l’Autorité Internationale des Fonds Marins (1994) et le Tribunal International du Droit de la Mer (1996).
  • Les contrôles de la pollution par les navires et par les opérations de dragage des fonds marins devaient être renforcés.

A l’issue des sessions de 1979, des accords avaient été trouvés pour 90% des questions inscrites au programme. Il restait encore des désaccords considérables concernant notamment l’exploitation des fonds marins et les frontières maritimes internationales. Des conflits opposaient des nations lorsqu’il s’agissait de définir la propriété de zones abritant des réserves pétrolières que chacune pouvait revendiquer selon la règle des 200 milles. C’était notamment le cas entre la Norvège et l’Union Soviétique, entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique, ou entre le Vietnam et la Chine.

Selon les auteurs de l’Almanach Cousteau de l’Environnement, les accords ont essentiellement été conclus sur la base des priorités nationales des participants et non sur la défense d’un héritage commun. Ainsi, l’octroi des 200 milles de zone économique exclusive à chaque pays côtier, augmentés des plateaux continentaux, soustrayait plus d’un tiers des zones océaniques qui devaient être mises en commun. Et pas n’importe quel tiers puisque c’est celui qui contient les gisements exploitables de pétrole et de minerais et les zones de pêches les plus importantes. Grâce à cet accord, des îles minuscules donnaient droit à des zones d’exploitation économique disproportionnées par rapport à leur taille. Certains pays développés en ont grandement profité. C’est le cas notamment de la France, avec ses confettis d’empire dans tous les océans du globe, et qui devint alors le 3° pays du monde pour sa superficie.

La Conférence a surtout permis un partage économique des richesses des océans, mais n’a pratiquement pris aucune mesure concernant la lutte contre la pollution marine, en particulier pour les 90% de celle-ci provenant des terres et qui était laissée à la discrétion de chaque pays. Cette stratégie ne tenait absolument pas compte de la mondialisation de la pollution qui ne connait aucune frontière (mis à part certains nuages radioactifs). De même, la gestion des quotas de pêche par pays constituait un risque important pour la biodiversité, en particulier lorsqu’il s’agissait d’espèces migratrices qui, comme la pollution, ne reconnaissent pas les frontières anthropiques.

Le 10 décembre 1982, à Montego Bay (Jamaïque), la Troisième Conférence des Nations-Unies sur le Droit de la Mer qui avait débuté en 1973, a fini par adopter, après une série de sessions fastidieuses, une nouvelle convention qui n’entrera en vigueur qu’en 1994, après de nombreux amendements. La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), ou Convention de Montego Bay, fixe désormais les règles de libre circulation, d’utilisation pacifique des mers, d’exploitation équitable et efficace des ressources marines et de préservation des écosystèmes marins.

La troisième Conférence des Nations Unies sur le Droit de la mer a souligné dans la partie XII de la Convention de Montego Bay, l’importance vitale pour l’humanité des mers et en particulier des écosystèmes marins. Les États ont théoriquement “l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin” (art. 192) et ont “le droit souverain d’exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d’environnement et conformément à leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin” (art. 192). La Convention de Montego Bay prévoit que les États signataires collaborent à l’élaboration de normes de protection du milieu marin (Art. 197) et réalisent, dans la mesure de leurs moyens, une surveillance et une évaluation scientifique de l’impact de la pollution marine. Ils doivent assurer l’application des normes environnementales pour les navires. Ils ont l’autorisation de poursuivre les navires pour infractions de pollution volontaire jusqu’à 200 milles marins, à l’intérieur de la zone de protection écologique (ZPE). L’Accord du 4 août 1995 relatif à la conservation et à la gestion des stocks de poissons migrants et chevauchants a permis d’améliorer la gestion internationale de la pêche à la limite de la haute mer et des ZEE.

Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) a renforcé les mesures de protection des milieux marins en lançant en 1974 le Programme de Protection pour les Mers Régionales et en adoptant en 1996 le Programme d’Action Mondial pour la Protection du Milieu Marin contre la pollution due aux Activités Terrestres. Notons aussi la convention de Londres (Novembre 1990) sur la Pollution par les Hydrocarbures, la Convention de Rio de Janeiro (Juin 1992) sur la Diversité Biologique, et la Convention FAO sur la Pêche Illégale, Non Déclarée et Non Réglementée (2009) entrée en vigueur en 2016. Il reste cependant encore beaucoup à faire pour la préservation des océans, devenus de véritables poubelles du monde industrialisé (lire article “La mer poubelle“).

Selon la convention de Montego Bay, chaque État est libre d’accorder sa nationalité et de fixer les conditions d’immatriculation des navires, ce qui a rapidement favorisé le recours aux pavillons de complaisance. Aujourd’hui, plus de la moitié de la flotte mondiale est enregistrée, non pas dans son pays de nationalité, mais dans des pays en voie de développement offrant des enregistrements peu coûteux, sans formalités ou presque. Les navires sous pavillons de complaisance sont souvent armés par des équipages polyglottes, recrutés dans des pays à faible coût de main d’œuvre (Philippines, Indonésie, Inde, Pakistan, Bangladesh…), très peu qualifiés. Ils constituent un grave danger pour la préservation du milieu marin, comme l’ont démontré certains naufrages de pétrolier ayant défrayé la chronique au cours de ces dernières décennies. (lire article “Pavillons de complaisance, sécurité, marées noires“). L’Organisation maritime internationale (OMI) est l’institution des Nations Unies chargée d’assurer d’établir des normes pour la sécurité, la sûreté et la performance environnementale des transports maritimes internationaux (pollution par les hydrocarbures et autres substances nocives transportées, pollution par les eaux usées et ordures des navires). En 1973, l’OMI a adopté la Convention Internationale pour la Prévention de la Pollution par les Navires (MARPOL), modifiée ensuite par différents protocoles (1978, 1997) et amendements.

On l’oublie trop souvent, l’océan joue un rôle primordial dans l’équilibre du climat planétaire, grâce aux échanges radiatifs et gazeux avec l’atmosphère. Sa capacité à stocker la chaleur lui confère un effet modérateur sur le changement climatique dont il subit néanmoins les conséquences, dont une augmentation de la température des eaux marines et une acidification liée à la solubilisation du dioxyde de carbone. Les conséquences sur les écosystèmes marins sont catastrophiques, comme la régression accélérée de la grande barrière de corail au large de l’Australie ou l’effondrement de la population de krill en Antarctique.

Conséquence probable du dérèglement climatique, le dégel de l’Arctique permet désormais d’ouvrir à la navigation commerciale les passages du Nord-Ouest et du Nord-Est (à certaines périodes de l’année). L’enjeu économique est considérable puisque cette nouvelle voie maritime pourrait modifier complètement le transport maritime. N’oublions pas que l’économie mondiale est totalement dépendante de la mer, puisque 90% des marchandises échangées au niveau international (7 milliards de tonnes) sont acheminées chaque année à bord de plus de 50000 navires. Le passage du Nord-Ouest raccourcit de 4000 kilomètres le trajet maritime actuel entre l’Europe et l’Extrême-Orient, comparativement au trajet empruntant le canal de Suez. Le trajet Rotterdam-Tokyo, actuellement de 21100 km via le canal de Suez, n’est plus que de 14100 km par le passage du Nord-Est. Les enjeux économiques sont évidents et il sera difficile pour les défenseurs de l’environnement de s’opposer à l’utilisation de ces nouvelles voies maritimes. L’impact écologique d’une marée noire dans ces régions péripolaires dont les écosystèmes sont extrêmement fragiles serait sans doute catastrophique. Pour protéger les zones océaniques australes, la Commission pour la Conservation de la Faune et de la Flore Marines en Antarctique (CCAMLAR, 1982) a pour objectif de réguler les activités, notamment la pêche, dans l’espace maritime international antarctique, à partir de la limite tracée sur le 60e parallèle de latitude Sud. Depuis 2005, la CCAMLAR a commencé à mettre en place un réseau d’aires marines protégées (AMP) dans l’océan Austral, dont la première au large des îles Orcades du Sud et une autre en mer de Ross (2016).

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